La riforma della Costituzione, per chi si è perso

Piccola premessa. Sono favorevole a questa riforma costituzionale. Inutile nascondere le proprie opinioni dietro una finta imparzialità. Per questo motivo, se siete tra quelli che vanno a dire che questa riforma costituzionale ci trasformerà in una dittatura (ma per piacere) forse potete lasciar perdere: non penso che questo post faccia al caso vostro.
Scrivo invece per tutti quelli che in questi mesi si sono persi per strada, un po’ per distrazione, un po’ perché avevano altro da fare, un po’ perché ogni tanto leggono qualcosa ma poi, nella confusione di eventi, notizie, discussioni e dichiarazioni, si dimenticano.
Questo post è quindi rivolto a tutti quelli che hanno voglia di capire perché e soprattutto come si è arrivati a questa riforma. Insomma, è un riassuntone.
Io penso che non solo la riforma in sé, ma anche il metodo con cui è stata portata avanti sia un ottimo esempio di politica che funziona, o che almeno ci prova. Ognuno, però, si faccia la sua opinione.

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Perché la riforma, in sostanza
La Costituzione italiana, scritta nell’immediato dopoguerra, prevede che il Parlamento, l’organo dello Stato deputato a fare le leggi, sia formato da due camere: la Camera dei Deputati, composta da 630 Deputati e il Senato della Repubblica, composto da 315 Senatori più alcuni Senatori a vita nominati dal Presidente della Repubblica. Possono essere eletti Deputati tutti i cittadini che hanno compiuto i 25 anni, mentre bisogna aspettare di aver 40 anni per diventare Senatori. Anche per votare c’è una distinzione d’età: a 18 anni si può votare per eleggere i Deputati, mentre bisogna aspettare i 25 anni per votare i membri del Senato.
Una cosa importante da ricordare è che, secondo la nostra Costituzione, il Senato e la Camera dei Deputati hanno gli stessi poteri. Questo significa che per approvare una legge, questa deve essere votata senza cambiamenti da entrambe le camere. Questo meccanismo si chiama bicameralismo perfetto o paritario.
La scelta di introdurre il bicameralismo perfetto fu, nel dopoguerra, un compromesso tra i due grandi partiti di allora. La Democrazia Cristiana voleva che il Parlamento fosse composto da una Camera dei deputati, rappresentativa dei cittadini, affiancata da un’altra camera che rappresentasse il mondo del lavoro e le attività produttive. Il Partito Comunista Italiano voleva invece un Parlamento monocamerale. Non riuscendo a decidere tra i due modelli, nacque il bicameralismo perfetto: il PCI rinunciò al monocameralismo, mentre la DC rinunciò alla rappresentanza delle attività produttive.
Fu poi creata una Camera Nazionale dell’Economia e del Lavoro (CNEL), ispirata al modello proposto dalla DC, ma con poteri solo consultivi.

Ci si accorse quasi subito, però, che il bicameralismo perfetto genera alcuni problemi. Vediamoli.

► Tempi di approvazione delle leggi
Il primo grosso problema è dato dai tempi necessari per far approvare una legge. L’iter di approvazione di una legge funziona grossomodo così: i proponenti scrivono una bozza della legge, che viene discussa nelle commissioni parlamentari. Le commissioni parlamentari sono gruppi di parlamentari, che, come dei piccoli parlamenti, si occupano di discutere i disegni di legge in via preliminare, in modo da velocizzare i lavori in aula. Il disegno di legge passa poi in aula – al Senato o alla Camera – dove viene discusso, vengono proposte delle modifiche (emendamenti) e viene votato.
Quando una legge viene approvata dalla Camera, per esempio, questa viene trasmessa al Senato, dove l’iter ricomincia. Il problema nasce qui: ogni modifica fatta dal Senato dovrà essere rivotata identicamente dalla Camera e viceversa. Questo genera un ping pong istituzionale e rende l’approvazione di una legge un percorso piuttosto tortuoso. Per lo stesso motivo è anche piuttosto complicato calendarizzare i lavori del Parlamento [*]. È veramente necessario che i due rami del Parlamento compiano lo stesso lavoro, rimpallandosi le modifiche ai testi di legge, anche quando le differenze sono minime?

[*] c’è da dire che nell’ultima legislatura le cose sono andate un po’ meglio (vedi link), in quanto la maggior parte dei disegni di legge è stato approvata con il numero minimo di due letture. Di questi, però, molti erano erano conversioni in di decreti legge e trattati internazionali. Più della metà dei ddl governativi, quelli con un reale contenuto politico, hanno richiesto più di due letture.

► Fiducia al Governo e composizione del Parlamento
Il secondo problema riguarda il Governo che, in Italia, non è votato dai cittadini, ma dal Parlamento. Il Governo infatti, per avere legittimità politica, deve ottenere il cosiddetto voto di fiducia dal Senato e dalla Camera dei deputati. Deve insomma essere sostenuto dalla maggioranza dei Senatori e dalla maggioranza ďei Deputati. Questo non sarebbe un grosso problema se al Senato e alla Camera ci fossero le stesse maggioranze, ma è molto difficile che sia così. Perché?
Innanzitutto, come ho detto prima, non tutti i cittadini che votano per eleggere i Deputati possono eleggere i Senatori. Accade quindi che molti partiti ottengono percentuali diverse al Senato e alla Camera, perché votano gruppi di elettori diversi.
A questo si aggiunge il fatto che, per legge, il Senato è eletto su base regionale e non nazionale. Ciò significa che i voti ottenuti dai partiti vanno conteggiati in modo diverso alla Camera e al Senato. Proprio per questo accade spesso che i partiti si presentino al Senato e alla Camera con liste elettorali diverse, pur di massimizzare il risultato.
Tutto ciò può causare delle differenze consistenti nel numero dei seggi assegnati ai vari partiti e può addirittura permettere la nascita di maggioranze diverse.

Da dove veniamo
Un situazione di questo tipo è creata proprio alle ultime elezioni politiche, nel 2013: nessuno dei tre maggiori schieramenti – Italia bene comune (Bersani), Popolo della libertà (Berlusconi) e Movimento 5 Stelle (Grillo)  – ottenne infatti una netta maggioranza. A causa di questo e di una complicata legge elettorale – poi dichiarata in gran parte incostituzionale (il Porcellum) – si formò una salda maggioranza di centrosinistra alla Camera e una situazione di completa incertezza al Senato.
Questo portò, dopo interminabili discussioni, alla formazione di un innaturale governo di coalizione tra Partito Democratico, Scelta Civica e Nuovo Centro Destra, le uniche forze politiche disponibili a collaborare e sufficienti a garantire una maggioranza sia al Senato che alla Camera.

► Il comitato dei saggi
Propri per evitare il ripetersi di queste situazioni e per cercare di risolvere i problemi legati al bicameralismo prefetto, il governo di coalizione, guidato da Enrico Letta, affidò a un comitato di “35 saggi” (costituzionalisti e esperti di diritto) il compito di stilare le linee guida per una riforma della Costituzione e per la creazione di una legge elettorale coerente con il nuovo modello istituzionale. La commissione dei saggi propose modifiche analoghe a quelle avanzate dalle numerose commissioni parlamentari e dai comitati di studio nati negli ultimi trent’anni: via il bicameralismo perfetto, trasformazione del Senato in una camera delle autonomie che rappresenti gli enti locali (regioni e comuni) con poteri limitati, creazione di una legge elettorale che garantisca una maggioranza parlamentare anche tramite un ballotaggio tra le due forze politiche più votate.

La proposta del PD sulle riforme
A seguito di questi lavori preliminari, nel gennaio 2014 il Partito Democratico propose a tutte i partiti una riforma costituzionale per la cancellazione del bicameralismo perfetto, da combinare con una legge elettorale qualsiasi purché si basasse su due principi: la sera delle elezioni si sa chi ha vinto e chi vince ha i numeri in Parlamento per governare.

Il dibattito parlamentare
In seguito a queste proposte politiche sono nati due disegni di legge. Da una parte una nuova legge elettorale, chiamata italicum, dall’altra una riforma costituzionale. Vale la pena ricordare che mentre la legge elettorale è una legge ordinaria e viene approvata come tutte le altre leggi, la riforma costituzionale necessita la doppia approvazione sia da parte della Camera dei Deputati che del Senato. Sia la legge elettorale che la riforma costituzionale sono state scritte attraverso un accordo politico tra vari partiti, ad esclusione del Movimento 5 Stelle, della Lega Nord e di Sinistra Ecologia e Libertà che si sono rifiutate di collaborare.
La legge elettorale è stata approvata in via definitiva il 28 Aprile 2015 mentre la riforma costituzionale è stata approvata il 12 Aprile 2016, dopo 6 passaggi parlamentari. Complessivamente sono serviti due anni di lavori e modifiche parlamentari.

Cosa prevede la riforma costituzionale
La riforma costituzionale non modifica tutta la Costituzione ma solo alcuni suoi aspetti. La prima parte della Costituzione, quella riguardante i principi fondamentali non viene toccata. Viene modificato invece il funzionamento di alcune istituzioni. Vediamo come.

► Via il bicameralismo perfetto, nasce il Senato “delle autonomie”
Innanzitutto viene abolito il cosiddetto bicameralismo perfetto: anziché avere due camere con gli stessi poteri – la Camera dei Deputati e il Senato della Repubblica – sarà solamente la Camera dei Deputati a fare le leggi e a dare il voto di fiducia al governo.
Il Senato della Repubblica viene invece sostituito con un Senato “delle autonomie”, cioè un’assemblea con poteri limitati formata da rappresentanti delle autonomie locali (i sindaci dei comuni più importanti e alcuni consiglieri regionali delle regioni italiane). Il nuovo Senato avrà voce in capitolo solo per quanto riguarda le leggi che interessano gli enti locali, ossia le leggi che influiscono sul funzionamento dei comuni e delle regioni. Per questi tipi di leggi – e per le leggi costituzionali – rimarrà quindi il bicameralismo perfetto.
Su tutte le altre leggi il nuovo Senato potrà esprimere solamente delle opinioni non vincolanti e avrà dei tempi limitati per poter fare delle osservazioni. Il nuovo Senato sarà composto da 95 Senatori scelti tra i consiglieri regionali e i sindaci delle città più importanti e da 5 Senatori nominati dal presidente della Repubblica. Il nuovo Senato, quindi, non verrà scelto ogni 5 anni come la Camera dei Deputati attraverso delle elezioni nazionali, ma la sua composizione continuerà a cambiare man mano che vengono effettuate le elezioni dei Consigli regionali e dei comuni più importanti. I Senatori scelti dal Presidente della Repubblica, invece, rimarranno in carica per sette anni e non potranno essere nuovamente nominati.
È importante ricordare che i membri del nuovo Senato non riceveranno alcuno stipendio aggiuntivo oltre a quello che già ricevono in quanto sindaci o consiglieri regionali.

► Materia concorrente
La riforma modifica anche i poteri delle Regioni. Nel 2001 fu fatta una riforma costituzionale (nota come riforma del titolo V) che attribuì più poteri alle Regioni, ad esempio in materia di sanità e turismo. Alcune di queste materie però erano di competenza anche dello Stato e questo negli anni ha creato un conflitto di poteri tra Stato e Regioni (la cosiddetta materia concorrente).  Con questa riforma viene introdotta una distinzione chiara sulle competenze. Tornano di competenza esclusiva dello Stato varie materie, tra cui:
– protezione civile;
– produzione, trasporto e distribuzione nazionali dell’energia;
– infrastrutture strategiche e grandi reti di trasporto e di navigazione;
– porti e aeroporti civili di interesse nazionale e internazionale;
– disposizioni generali e comuni su attività culturali e turismo;
– previdenza sociale;
– tutela, sicurezza e politiche attive del lavoro.

► Abolizione del CNEL
La riforma elimina anche il Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro. Il CNEL è un organo consultivo, formato dai rappresentanti delle attività produttive. Oltre a stilare dossier e a fornire pareri, il CNEL può anche promuovere disegni di legge, ma nella storia della Repubblica ha proposto solo 14 ddl, nessuno dei quali è stato approvato. Il CNEL nel 2014 è arrivato a costare allo Stato Italiano quasi 20 milioni di euro (fonte: wikispesa).

► Leggi popolari e referendum
Vengono introdotte nuove regole per quanto riguarda le leggi di iniziativa popolare, ossia quelle leggi presentate da gruppi di cittadini.
Per presentare una legge di iniziativa popolare serviranno d’ora in poi 150 mila firme, anziché 50 mila, ma il Parlamento a differenza di oggi sarà costretto a discutere la legge proposta, che non verrà quindi accantonata come spesso è successo in passato. Giusto per capire di cosa stiamo parlando, basta considerare che di 262 proposte di iniziativa popolare, 151 non sono state nemmeno discusse e solo 3 sono diventate legge.
Le nuove regole per i referendum riguardano invece il quorum. Attualmente un referendum abrogativo è valido solo se il 50% degli elettori aventi diritto si presenta a votare. La riforma stabilisce che se la richiesta di referendum sarà presentata da 800 mila cittadini, anziché 500 mila, il quorum sarà abbassato al 50% dei votanti alle ultime elezioni nazionali.

► Abolizione delle province
Il ruolo delle province è già stato fortemente ridimensionato dalla riforma Del Rio del 2014, che le ha trasformate in enti amministrativi di secondo livello (non eletti direttamente dai cittadini). Sono ancora però parte dell’ordinamento dello Stato (art. 114).  Con la riforma si completa questa fase transitoria e i livelli decisionali dello Stato ritornano quindi a essere tre: lo Stato, le regioni e i comuni.

► Leggi elettorali
Per evitare che vengano effettuate delle elezioni politiche con una legge elettorale incostituzionale, come accaduto con il famoso Porcellum, giudicato incostituzionale dopo essere stato utilizzato per ben due elezioni, la riforma stabilisce che ogni nuova legge elettorale prima di entrare in vigore dovrà essere vagliata dalla Corte Costituzionale.

Parentesi: la nuova legge elettorale
La nuova legge elettorale chiamata italicum è stata scritta per armonizzarsi con la nuova Costituzione. L’italicum, infatti, vale solamente per la Camera dei deputati in quanto il Senato, se la riforma sarà approvata, sarà formato da sindaci e consiglieri regionali.
L’italicum garantisce che alle elezioni ci sia sempre un partito vincitore. Se un partito supera il 40% dei voti ottiene automaticamente il 55% dei membri della Camera dei Deputati. Se nessun partito ottiene più del 40% dei voti, i primi due partiti si sfidano in un ballottaggio, come avviene per l’elezione dei sindaci. Il partito che al ballottaggio conquista più voti ottiene il 55% dei membri della Camera dei Deputati. Il restante 45% viene in ogni caso suddiviso tra i partiti meno votati.
Esistono anche delle soglie per evitare la nascita di troppi piccoli partiti: per entrare in Parlamento, un partito deve infatti superare il 4% dei voti.
Le elezioni avverranno nel modo seguente. Il territorio italiano è stato suddiviso in 100 collegi. In ogni collegio tutti i partiti presentano un listino di candidati. Il primo candidato in lista è un cosiddetto candidato bloccato: chi vota quel partito vota automaticamente anche quel candidato. I restanti candidati del listino vengono invece scelti attraverso delle preferenze.

È bene ricordare, comunque, che la legge elettorale è una legge ordinaria e non fa parte della riforma costituzionale su cui si voterà questo autunno. Se non piace o se non funzionerà, la si potrà cambiare.

► L’elezione del Presidente della Repubblica
Dato che la legge elettorale permette al primo partito di ottenere il 55% dei membri della Camera dei Deputati, per evitare che un partito o una maggioranza di governo possa eleggere da sola il Presidente della Repubblica – che è un organo di garanzia – è stata alzata la soglia per la sua elezione. Attualmente sono richiesti i due terzi dell’assemblea fino alla terza votazione e la maggioranza assoluta dalla quarta. Il nuovo testo richiede dalla quarta votazione la maggioranza dei tre quinti dell’assemblea. Dalla settima basteranno i tre quinti dei votanti. Questo vincolo rimarrà anche se dovesse cambiare la legge elettorale. È una misura di garanzia in più.

Il referendum costituzionale
Affinché questa riforma entri in vigore, dovrà essere approvata dai cittadini attraverso un referendum. Il referendum si terrà il 4 Dicembre. Per questo referendum non c’è quorum. Se vincono i sì, la riforma entra in vigore, altrimenti tutto rimane come è oggi. Chi volesse leggere il testo della riforma e confrontarlo con l’attuale testo della Costituzione, lo trova qua. Se avete domande sul referendum potete compilare questo form e, se riesco, vi rispondo.


Questo post è stato aggiornato dopo la pubblicazione iniziale inserendo la data in cui si terrà il referendum.

 

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